L’État durable. Sur la vitalité d’une sociologie politique des structures

À propos de Pierre Lascoumes, Laure Bonnaud, Emmanuel Martinais, Jean-Pierre Le Bourhis, Le développement durable. Une nouvelle affaire d’État, Paris, PUF, 2014, 200 p.

L’ouvrage que Pierre Lascoumes a rédigé avec Laure Bonnaud, Jean-Pierre Le Bourhis et Emmanuel Martinais constitue une pièce d’importance dans le renouvellement des problématiques sur l’État que la sociologie politique a insufflé depuis une dizaine d’années. Les réflexions sur les instruments de gouvernement avaient déjà balisé un champ de recherche qui intégrait à la fois les impératifs d’une science politique attentive aux procédures concrètes de l’action publique et les attentes d’une sociologie des organisations soucieuse de ne pas perdre de vue la place des acteurs dans leurs structures.

Dans Le développement durable. Une nouvelle affaire d’État, les auteurs se saisissent d’une réforme administrative et politique d’ampleur (la fusion du ministère de l’écologie et de celui de l’industrie) pour ensuite en suivre les effets, les conséquences, les remodelages, les reconfigurations. Fondée sur des analyses d’archives institutionnelles (notamment les organigrammes et leurs vies successives) et de nombreux entretiens, l’enquête est envisagée comme une série de focus sur des moments précis de la réforme et sur des plans d’action variés. De la machinerie ministérielle aux réarrangements régionaux, de la lutte des grands corps d’ingénieurs aux remaniements des pratiques professionnelles, la vue est ample, mais toujours précise.

L’histoire de la réforme ne coïncide pas exactement avec la création du grand Ministère de l’Écologie, de l’Energie, du Développement Durable et de l’Aménagement du Territoire en 2007. L’effervescence écologiste qui marque la campagne présidentielle, à l’initiative (notamment) de Nicolas Hulot installe la question de l’environnement dans l’agenda politique des candidats. Dans les écuries présidentielles les réflexions se multiplient. La vision adoptée par le camp Sarkozy est celle d’un ministère associant l’écologie, l’équipement et de l’industrie. Après l’élection, la mise en place concrète du projet prend quelques temps. D’abord, notent les auteurs, parce que les processus de fusions administratives sont déjà engagés depuis plusieurs années (même si la Revue Générale des Politiques Publiques, elle aussi initiée en 2007, converge dans les objectifs de réduction des effectifs de fonctionnaires). Ensuite parce que la fusion entreprise suppose un rassemblement de corps d’ingénieurs, véritable task-force en France de l’État-stratège. Or entre Mines, Ponts et Chaussées et Génie Rural, Eaux et Forêts (GREF), les luttes sont âpres. Chacun des grands corps entretient un puissant lobbying en direction du candidat à la présidentiel (puis des services présidentiels) : les positions initiales (aux Mines l’industrie, aux Ponts et Chaussées les transports, au GREF l’environnement) sont redistribuées au fur et à mesure de l’affinement de l’architecture du futur ministère.

Finalement, le Ministère de l’Environnement, du Développement et de l’Aménagement Durable s’organise autour de cinq directions et d’un Conseil de l’Environnement et du Développement Durable (CEDP). La logique administrative à l’œuvre est multiforme : entre désir d’une implémentation plus nette de l’environnement dans l’ordre politique et réduction généralisée des effectifs (mis à l’agenda par la bureaucratie néolibérale), le Ministère reconfiguré ne cesse pas d’être un champ de bataille entre les grands corps d’État. L’équilibre (subtil) entre Mines, Ponts et Chaussées et GREF est en permanence sous tension : certains représentants des grands corps vont jusqu’à calculer le PIB des régions qui seront confiées à leurs protégés pour justifier de leur demande de meilleur positionnement. Parallèlement, les tiraillements sont violents avec le Ministère de l’Intérieur, maître du territoire, dont les membres redoutent qu’on leur retire des prérogatives.

Pierre Lascoumes et ses co-auteurs poursuivent leur enquête en questionnant non plus seulement la mise en forme « par le haut » du Ministère, mais sa réalisation concrète, dans les services en transformation. Cette perspective quasi micro-sociologique permet de mesurer les effets des réformes institutionnelles, sans négliger les aménagements ou les marges de manœuvre qui restent disponibles pour les acteurs impliqués. La RGPP et le Grenelle de l’environnement ont été des facteurs de pression sur la mutation du Ministère. C’est donc une transversalité des services à marche forcée qui a parfois été mise en œuvre. La réforme ne parvient pas à résoudre des difficultés administratives lourdes : ainsi l’Inspection Générale de l’Environnement (IGE) (qui appartient au pôle « environnementaliste » du Ministère) se retrouve associée au Conseil Général des Ponts et Chaussées. Mais la nouvelle entité ne parvient pas à homogénéiser l’ensemble des questions à traiter, ce qui conduit, de fait, à autonomiser les thématiques environnementales et, par conséquent, à reconfigurer l’ancienne IGE.

Les extraits d’entretiens permettent de mieux saisir également les difficultés ressentis par les collectifs de travail : des responsables contraints de subir un top-down parfois aveugle, au personnel de l’Équipement forcé à la reconversion, la réorganisation du Ministère produit des dérèglements socioprofessionnels et personnels assez massifs.

Dans les régions, les structures sont remises en cause peu de temps après l’administration centrale. Les Directions Régionales de l’Environnement, de l’Aménagement, et du Logement (DREAL) procèdent d’une fusion quasi-semblable à celle entreprise au sein du Ministère. Les corps d’origine des directeurs constituent un bon indicateur des reconfigurations administratives locales : les anciens des Mines ont presque disparu ; les ingénieurs des Ponts, des Eaux et des Forêts sont plus nombreux. Du point de vue des politiques menées, ces écarts de culture d’origine semblent minimes. Le développement durable demeure davantage un slogan qu’un programme d’aménagement du territoire. Hissé comme une bannière à longueur de discours, ce syntagme n’est pas traduisible en pratiques aisément désignables ou en actions modales. Le plus important, pour les administrations locales, est de maintenir un service continu et d’opérer la transversalité des services. Il s’agit donc de faire travailler ensemble des personnes aux cursus, aux compétences et aux cultures professionnelles parfois fort éloignés. Le design organisationnel est différent d’une région à l’autre. En Picardie, la structuration des services n’est que peut modifiée par la réforme ; alors qu’en Rhône-Alpes, les services « mixant » les compétences antérieurement séparées sont nombreux dans le nouvel organigramme. Les rapprochements intra-sectoriels (par exemple risque et problèmes industriels) sont nombreux. Des associations parfois audacieuses voient le jour (en Rhône-Alpes, infrastructures et paysages sont articulés).

Cette structuration des services, pour éclairante qu’elle puisse être, ne dit rien des pratiques politiques et administratives qui les mettent en action. Pierre Lascoumes et ses co-auteurs prennent donc soin de détailler plus avant ce que sont les orientations régionales de la réforme. Les entretiens avec les directeurs des DREAL permettent d’apprécier leurs points d’appuis pour l’action : recherche de la transversalité, implication plus ou moins grandes dans les cas concrets, valorisation des politiques menées, la gamme d’intervention est large. Les auteurs montrent concrètement que la fusion s’est traduite par une charge de travail accrue, puisqu’il a fallu, pour le directeur, chapeauter des services plus vastes, coordonner des actions plus nombreuses et rendre compte à davantage de personnes (notamment aux préfets des départements concernés).  « Technicien généralise » et « manager » forment les deux grands axes professionnels le long desquels ils évoluent. Mais, les spécialités d’origine de certains ingénieurs les conduisent à prendre encore en charge certains problèmes spécifiques. Les directeurs des DREAL se sont regroupés dans une structure de dialogue, dès 2008, qui leur permet non seulement d’échanger sur des difficultés pratiques, mais aussi (et surtout) d’assurer leur autonomie à l’endroit de l’administration centrale. Autrement dit, c’est aussi à l’échelon régional que s’organisent des contrepoids (on ne saurait parler de contre-pouvoir !) pour mettre « en actes » des pratiques venues d’en haut sans visée applicative très claire.

Dans l’ultime chapitre de l’ouvrage, Pierre Lascoumes, avec Laure Bonaud, Jean-Pierre Le Bourhis et Emmanuel Martinais, mettent l’accent sur les effets de la réforme ministérielle sur les métiers et l’action locale. La transformation administrative a produit des situations très hétérogènes : certaines DREAL poursuivent – par secteurs – la même politique d’action locale (le cas des services ultra-techniques – la surveillance des transports – étant sur ce point emblématique du statu quo) ; d’autres DREAL ont misé sur une fusion plus complète avec des services à « l’identité mal assurée » ; enfin, certaines directions régionales ont connu des « restructurations aléatoires » qui peuvent entrainer des conflits entre services entrés en concurrence. Les auteurs donnent un exemple éclairant de cette « transversalité » plus ou moins à l’œuvre en suivant le parcours des avis de l’autorité environnementale en région. Certains directeurs ont imposé avis multiples pour que la transversalité soit considérée comme la marche normale du service.

Cette sociologie politique d’une réforme administrative constitue tout à la fois une étude précise des pratiques de gouvernement par le changement en même temps qu’une analyse très fine de ce qu’est l’État. L’une des grandes difficultés des sciences historiques (au sens de Passeron) réside dans le recours (inévitable) à des macro-catégories devenues – faute d’une description adéquate – des concepts déjà-là. Pierre Bourdieu, dans son cours au Collège de France sur l’État, avait montré combien le danger était grand d’employer des catégories faites par et pour une institution qui s’assurait ainsi la reproduction de ses représentations et des pratiques dont elle est porteuse. En disséquant, par en haut et par en bas, une réforme administrative d’ampleur, Pierre Lascoumes et ses co-auteurs restituent à ce que l’on nomme habituellement l’État l’épaisseur de sa complexité et la profondeur de sa puissance d’action. Le singulier même de terme État n’est pas sans poser problème tant on perçoit le jeu des tensions d’équilibre qui anime les grands corps techniques impliqués dans de nombreuses missions régaliennes. De façon semblable la puissance publique ne s’exprime pas de la même manière lorsqu’elle opère depuis le Ministère (et sa centralité finalement relative) ou lorsqu’elle prend appui sur les structures régionales. Mais cette attention aux formes variées de l’action publique et de ses instances concrètes de mise en œuvre ne fait pas pour autant l’économie de ce qui précisément permet de nommer « l’État », cette multiplicité bureaucratique : la réforme est menée à son terme, elle produit des effets, elle met en acte une intention politique, elle réalise un nouveau commun (dont on pourrait discuter de la pertinence et du bien fondé). En bref, « il se passe quelque chose » quand la volonté politique s’articule à un appareil administratif pour le refonder. L’ouvrage de Pierre Lascoumes et de ses co-auteurs nous rappellent donc, avec brio, que la sociologie de l’État, lorsqu’elle suit la diagonale des décisions, lorsqu’elle ne se laisse pas happer par les discours, délivre l’analyse la plus fine et la plus sophistiquée de ce que l’administration d’un pays par la puissance publique veut dire.

 Jérôme Lamy (@JeromeLamy79)

Image en bandeau : Nicolas Sarkozy,  en octobre 2011, en Mayenne (Photo Jean-François Monier, AFP, via Libération.fr).

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